Estado de la Planificación en la Gestión por Resultados (GpR) en el Perú a través de la labor del Ceplan

Ya desde nuestra tesis de licenciatura en Derecho constitucional económico y filosofía social jurídica, mostrábamos nuestra preocupación por el estado de la planificación estratégica del desarrollo nacional, siendo esta la razón por la cual propusimos la inclusión de un nuevo artículo en la constitución vigente sobre Planificación estratégica del Estado, con miras a recuperar la planificación obligatoria para el sector público y solo indicativa u orientadora para el sector privado, debiendo tener este último la capacidad de coordinación con el primero, para así garantizar una amplia colaboración público-privada para los grandes proyectos de potenciamiento emergente del Perú. Rechazando así la visión fracasada de la planificación compulsiva que era la característica de la Constitución de 1979 (Art. 111), pero recuperando la visión eficiente de las experiencias de realidades comparadas en los procesos de industrialización y desarrollo de potencias emergentes y de los países asiáticos.

Lo anterior se hizo tomando como referencia un hecho fáctico e inequívoco, de que, en todas las experiencias de industrialización a nivel global, ningún país ha superado el subdesarrollo concentrándose únicamente en la exportación de materias primas, sino que, siempre, y como una constante de todos los procesos de modernización y mayor dinamismo económico a nivel país (con énfasis en las ahora potencias, desde los países occidentales hasta los países euroasiáticos), se ha caracterizado por una estrecha colaboración entre la iniciativa privada y la política pública para alcanzar los objetivos de desarrollo integral de la nación, combinando la planificación estratégica desde el Estado con las fuerzas productivas del Mercado. Asegurando así que auges económicos sean aprovechados y materializados en desarrollo social efectivo de la población como consecuencia de la mayor recaudación tributaria y la mayor capacidad del Estado para financiar infraestructura social crítica que coadyuve a mejorar el desempeño de los indicadores de igualdad de oportunidades.

Dentro de esta línea de investigación, que es de Desempeño gubernamental, y ya a nivel de maestría, vimos oportuno continuar reflexionando sobre este tema en específico, por convenir al interés de la nación, para lo cual era necesario hacer una investigación diagnóstica. Dado que la formulación de nuestra realidad problemática partió de un contexto específico en donde la labor de la principal institución del Estado peruano encargada de la planificación estratégica nacional, es concebida como deficiente hasta nuestros días. Por lo que era preciso constatar o contradecir esa afirmación que se ha vuelto reiterativa a la hora de las evaluaciones del caso, con el objetivo de proponer correctivos y/o mejoras que se han hecho evidentes al revisar el objetivo institucional del Ceplan contrastado con el estado del impacto real de la planificación a nivel nacional. Por lo que para ello se necesitó entender el contexto en el que surgió la propuesta del Ceplan y del Sinaplan. Este fue el punto de partida de nuestra investigación colaborativa, intitulada «Análisis de la Contribución a la Gestión por Resultados en el Desarrollo del Ceplan al 2025».

1.      Introducción

Como se sabe, los problemas de índole estructural vinculados a la falta de infraestructura social idónea para la adecuada provisión de servicios básicos, han obligado al Estado, no solo a implementar una serie de políticas públicas, con el propósito de cooperar con el crecimiento sostenible (Badajoz-Ramos et al, 2024). Sino también a establecer procesos de modernización en la gestión pública orientados bajo un enfoque por resultados.

Como parte de estos procesos, es que se introdujo en su debido tiempo a la Gestión por Resultados (GpR) en el Perú como una herramienta de mejora de la gestión pública a través de la Ley Marco de Modernización del Estado y la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública No. 27658 (2002). Fue dentro de este contexto que se creó el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (Sinaplan) y el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (Ceplan), con el objetivo de contar con estos dos órganos estatales pensados como elementos esenciales para el proceso de desarrollo social y económico, y de potenciamiento emergente del Perú, así como del proceso de fortalecimiento institucional y de modernización del Estado (DL 1088).

Sin embargo, la crisis sanitaria dejó entrever que a pesar de la existencia e implementación de los programas sociales y de herramientas de planificación estratégica, esto no se condecía con el estado precario de la salud, la educación y la seguridad social, en la que nos encontró la pandemia del Covid-19 (Jiménez, Oscátegui y Arroyo, 2023).

La creación y regulación de tanto el Sinaplan como del Ceplan, de acuerdo a lo visto, preveían una estructura de Estado de alto impacto, en el proceso de desarrollo del país, contrario a ello, luego de 18 años desde la creación de estos dos importantes instrumentos de gestión pública y de la emisión de cinco documentos sobre desarrollo estratégico nacionales a la fecha, la percepción negativa es que no faltan planes, sobran (Comexperu, 2018), y de qué a pesar de ser el Ceplan el órgano rector del Sinaplan y que como tal tiene como objetivo coadyuvar a la mejora de la calidad de vida de la población y al desarrollo sostenible del país (Shack, et al 2022:25), no ha generado respuestas que sean coherentes con la misma naturaleza que su propia normativa le ha prefigurado, en un contexto actual donde la calidad de vida para sectores vulnerables sigue siendo precaria y en donde no se ha podido garantizar la sostenibilidad del desarrollo hasta el momento.

Esta problemática fue refrendada recientemente en el pasado Congreso del Ceplan (2024) Perú Planifica 2050, llevado a cabo el 19 de noviembre, en la conferencia Reflexiones sobre la articulación intra y extra sistémica del Sinaplan para el desarrollo del país: balance y perspectivas, y en donde fue relevante la intervención de la Directora Nacional de Coordinación y Planeamiento Estratégico del Ceplan, Daisy Heidinger, la cual precisó que algunos ejes centrales de esta situación se podrían resumir en tres ejes: (i) falta de coordinación interestatal (desarticulación del propio Ceplan con las demás entidades del Estado); (ii) falta de capacidad técnica (ausencia de estandarización y falta de coordinación entre instrumentos de planificación dentro como fuera del Sinaplan); (iii) débil participación ciudadana (conflictos políticos debilitan la participación ciudadana en la planificación del desarrollo; ver el caso del fracaso del presupuesto participativo en el trabajo de Marticorena, 2020).

Con lo anterior se reafirmaba la necesidad de la presente investigación y de conocer el estado de la planificación estratégica en el Perú dentro del marco de la Gestión por Resultados (GpR), que tornada esta última en nuestra variable de estudio se encuentra conformada por 5 dimensiones (Planificación para resultados; Presupuesto por Resultados; Gestión Financiera, Auditoría y Adquisiciones; Gestión de Programas y Proyectos; y Monitoreo y Evaluación), con sus respectivos 17 indicadores y 26 subindicadores. Siendo nuestra pregunta y objetivo principal de investigación: ¿Cuál es la contribución a la Gestión por Resultados (GpR) del Ceplan al 2025? Y siendo las preguntas y objetivos específicos las vinculadas a determinar la contribución respecto de cada dimensión, ya señaladas líneas arriba, de la variable.

2.      Metodología

En torno a la metodología usada en la investigación, se eligió el enfoque cuantitativo, porque a diferencia del enfoque cualitativo, caracterizado por la recopilación de información para alcanzar interpretaciones subjetivas, se ha necesitado de datos numéricos objetivos para responder a las preguntas planteadas, reflejado en unos porcentajes (Sampieri et al, 2010).

Asimismo, la investigación por su finalidad se optó por el tipo básico, ya que se partió de un marco teórico específico, preexistente, que es la teoría de la nueva gestión pública, es decir, no se buscó como en el aplicativo, crear nuevos marcos o innovarlos, sino en el uso de los ya existentes para comprender un campo de estudio y en todo caso modificar las teorías con las que ya se cuenta (Bernal Torres, 2010).

Por otro lado, por su alcance, la investigación fue de tipo descriptivo simple con una sola variable, por sobre el correlacional, porque lo que se buscó es recabar o recopilar información cuantificable respecto de una única variable (Sampieri et al, 2010), y no tanto la relación que pueda haber entre la Gestión por Resultados, con otras variables como pueden ser la Buena Gobernanza. Y por esta razón, tampoco se han necesitado hipótesis, ya que como señala Widner (2025), los estudios descriptivos, no requieren de grado fuerza hipótesis, porque la función de la hipótesis es realizar predicciones, y en los estudios descriptivos, no se busca predecir o estimar, sino entender un fenómeno tal cual se muestra.

En torno al diseño de investigación, fue no experimental, porque no se ha buscado manipular la variable en ningún sentido, sino solo conocer el comportamiento que actualmente tiene sin interferir en ella (Gallardo Echenique, 2017).

Sobre la población y la muestra, esta fue una investigación que trabajó con toda su población, es decir, que es una población censal, cuya característica es que no tiene muestra (Hayes, 1999), ya que se necesitó recabar datos de todos los participantes del estudio.

Cómo técnica se escogió el análisis documental, ya que se buscó reproducir el contenido de documentos y tabular (ordenar y clasificar datos de) su contenido, conforme a unos criterios de clasificación de la información.

Finalmente, como instrumento de recojo de datos se optó por la ficha de análisis documental, siendo el instrumento validado por contenido, ya que la ficha de recolección de datos, si bien se ha adecuado a los propósitos de la investigación, es prácticamente la misma que fue empleada en el trabajo de Pauca Calderón (2025).

3.      Resultados

Luego de la tabulación de los datos recabados mediante las fichas de análisis documental, y de la verificación del cumplimiento o incumplimiento de los requisitos de los subindicadores de los indicadores de las dimensiones de la variable, se pudo encontrar porcentajes de contribución del 100% (D1: para la planificación por resultados), 12% (D2: para el presupuesto por resultados), 0% (D3: para la gestión financiera, auditoría y adquisiciones), 28% (D4: para la gestión de programas y proyectos) y 50% (D5: para el monitoreo y la evaluación) respecto de cada dimensión de la variable, cuyo promediado arrojó un 38% de contribución global del Ceplan al GpR en 2025, lo cual se lee como un nivel medio bajo de contribución conforme a los criterios de valoración de Schack et al (2022).

4.      Discusión

Los porcentajes bajos obtenidos para las dimensiones D2, D3 y D4, se explican porque el Ceplan ve de forma muy tangencial temas vinculados a cuestiones que guardan estrecha relación con la denominación de estas dimensiones. Dicho de otro modo, el Ministerio de Economía y Finanzas – MEF (a través de la Dirección General de Presupuesto Público, (y dentro de esta, en las Direcciones de Calidad del Gasto Público, Presupuesto Temático y Articulación del Presupuesto Territorial, y el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones cuyo órgano rector es la Dirección General de Programación Multianual de Inversiones), es el que se especializa en temas de Presupuesto por Resultados (PpR), de Gestión financiera, y de Gestión de Programas y Proyectos (p.ej. Invierte.pe, seguimiento de Programas Presupuestales, etc); de igual manera, la Auditoría y las Adquisiciones, se encuentran a cargo del ámbito de la Contraloría General de la República – CGR (p.ej. Infobras) y del Organismo Especializado para las Contrataciones Públicas Eficientes – OECE (antes OSCE, p.ej. Seace).

Lo anterior, en contraste con los porcentajes altos obtenidos para las dimensiones D1 y D5, corrobora la premisa que señala que, sin perjuicio que el Ceplan tiene un nivel muy alto de contribución a la dimensión de planificación para resultados de la variable de GpR en el Perú (y medio alto para el Monitoreo y la Evaluación, p.ej. por la labor de seguimiento que se realiza a través del Aplicativo Ceplan v.01), esta contribución no se articula con otras instituciones como las ya mencionadas, lo cual confirma no solo los comentarios de autocrítica de la Directora del Ceplan Daisy Heidinger, sino también la postura de autores como Kresalja & Ochoa (2020) cuando señalan que el Ceplan, se limita al mero diagnóstico y a la generación de metodologías de planeamiento estratégico pero sin especificar cómo se lograrán en concreto los propósitos de los planes, lo cual afecta al cumplimiento de los demás requisitos de los indicadores y subindicadores de las dimensiones de estudio de la variable de GpR que guardan mayor conexidad con aspectos operativos para la real generación de valor público. Aspectos operativos que, al estar conectados con las labores a cargo de otras instituciones del Estado, necesitan por ello de mayor articulación, entre estas instituciones con el Ceplan.

5.      Recomendaciones

De acuerdo a estos resultados, se recomienda, para corregir esta situación y aumentar los porcentajes de contribución del Ceplan a la GpR en el Perú, o lo que es lo mismo, para que su labor de planificación estratégica tenga mayor impacto, principalmente se necesita una: (i) Mayor coordinación interestatal; y una (ii) Mejora de la capacidad técnica del Ceplan.

En torno a la primera recomendación, esto implica maximizar la articulación del Ceplan con las demás entidades del Estado dentro del Sinaplan (conformado por 2076 entidades públicas), a través de una plataforma unificada y digitalizada con aprovechamiento de herramientas de IA, según el caso, para la coordinación y/o concertación de toda la planificación estratégica a nivel nacional de nombre Conaplan (Consejo Nacional de Planificación; a diferencia de nuestra propuesta del Conaplan en la tesis de licenciatura que también invitamos a revisar, aquí se figura como un aplicativo a cargo del Ceplan que reuniría de forma obligatoria todos los planes de los diferentes niveles de gobierno, para homologarlos y hacer seguimiento en su implementación con indicadores por resultados, proponiendo mejoras y calibraciones en tiempo real a través de una activa red de intercambios de información entre entidades), para darle con ello una mayor relevancia al Ceplan en lo que respecta a la centralización de toda la data sobre planificación. Si bien el Ceplan cuenta con el Aplicativo Ceplan v 1.0, este ya se considera desfasado a lo que se requiere hoy en día. Una experiencia similar sería la plataforma de seguimiento del PEDN al 2050 (Tablero de Control).

Respecto a la segunda recomendación, implica priorizar una adecuada estandarización y una eficiente retroalimentación entre instrumentos de planificación dentro como fuera del Sinaplan. Por estandarización debe entenderse un diseño común de perfil profesional de los planificadores de todas las entidades públicas. Esto debido a que cada entidad del Estado maneja un perfil profesional distinto de sus planificadores vía sus oficinas de planificación, por ejemplo, en el caso del MEF es la Oficina General de Planeamiento y Presupuesto; en el caso de la CGR es la Gerencia de Modernización y Planeamiento; en el caso del OECE, es la Oficina de Planeamiento, Presupuesto y Modernización, etc. Un criterio unificado dado por Ceplan, coadyuvaría a una mejor predictibilidad de la labor de planificación al tener enfoques profesionales alineados. Por otro lado, en lo que respecta a la necesidad de una retroalimentación eficiente, para ello se necesitan, urgentemente, Oficinas Desconcentradas del Ceplan en todo el territorio nacional y en todas las entidades del Estado, y en sus diferentes niveles de gobierno: nacional, regional y local. Ello mejoraría la calidad de la información recabada en campo, haciéndola más fiable para la toma de decisiones y sobre todo para proponer vías de ejecución más efectivas de los planes acorde a cada realidad espacial y geográfica nacional.

Fuente: LIRA, Israel. «Columna de Opinión No. 272 del 18.05.2025». Diario La Verdad. Lima, Perú.

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